农村土地制度改革与社会稳定问题分析

根据国家统计局2014年国民经济和社会发展统计公报数据显示,截止2014年底,全国农村人口61866万人,占总人口的45.23%。农业不兴,百业不兴,农民不富,国家不富,农村不稳,社会不稳,“三农”问题不仅直接影响到整个国民经济的高速可持续发展,也关系到中国农村乃至整个社会的安定团结与和谐稳定。而要全面建设小康社会,统筹城乡经济社会发展,解决好三农问题,调整日益滞后于农业生产力的生产关系,其关键点就在于改革和发展农村土地制度。

 

关键词    

农村土地制度   农村社会稳定  土地权益纠纷 确权赋能

 

一、我国当前农村土地法律制度的历史沿革

任何社会制度的改革都源自于特定的政治制度、经济基础和社会生产实践,农村土地法律制度的历史变革也是如此。

为消灭残余封建制度,并恢复生产和发展民生,新中国成立伊始,便以苏联经验为借鉴,通过土地改革的方式在全国农村范围内进行了社会主义改造。这一建立在农民个体土地所有权之上的集体化运动经历了由简单共同劳动性质的临时互助组,到在共同劳动基础上实行某些分工分业而有少量公共财产的常年互助组,再到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社,最后实行完全的社会主义集体农民公有制的高级农业生产合作社。这一制度的确立改变了新中国成立前农地占有状况严重不均、农村生产力受阻碍的被动局面,在提高农民生产积极性的同时亦实现了“耕者有其田”的革命目标,确立了以土地集体所有,人民公社集体经营,以生产队为单位的生产组织的社会主义集体经济制度。

然而正如集体所有制概念的提出者马克思所说:“….或者无产阶级将以政府的身份采取措施,一开始就应当促进土地私有制向集体所有制过渡,让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡;但是,不能采取得罪农民的措施,例如宣布废除继承权或废除农民所有权。”[①]

新中国在实行农村集体所有制过程中,或是借用党在新民主主义革命中建立的群众基础,或是采用政治和行政命令的办法,而不是让农民自己通过经济的办法来实现过渡,过早地宣布废除农民土地所有权,背离了让农民自己组织起来的最初愿望,严重伤害了农民生产积极性,从而发生了众所周知的种种偏差,最终导致全国经济大幅衰退,农业发展严重滞后。

十年动乱结束后,“实践是检验真理的唯一标准”理论为土地改革政策的改革奠定了思想基础。随着党的十一届三中全会的召开,我国农村逐步实施并不断完善以“家庭联产承包生产责任制”为主要内容的“劳动群众集体所有,家庭承包经营”的农村土地制度,即是把原本属于农民群众集体所有和国家所有依法由集体使用的农村土地承包给农民,实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

该制度虽然从土地所有权来说依然归集体所有,但在产权上已作了初步的分解,即把土地所有权和土地的经营权,包括占有使用权、分配收益权分解出来,从而具备了现代产权制度的某种形态。这一改革是中国共产党坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线、尊重农民意愿和整顿经济的正确选择,其效果立竿见影,充分调动了农民的积极性,迅速解决了温饱问题,有效破解了特定历史时期对农业生产力和生产关系的极大破坏的局面,使国民经济得以恢复和发展。

二、当前土地制度的缺陷和不足

从根本上来说,“劳动群众集体所有,家庭承包经营”的农村土地制度的确立是特殊时期的艰难选择,也是在从计划经济向市场经济过渡的过程中不断完善的。然而,随着三十多年市场经济的高度发展,其深层矛盾及缺陷则逐步显现出来,越来越不适应当前农业生产力和农村经济社会的发展。

(一)土地所有权主体虚化,内涵不清。

依照现有法律规定,我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式:村农民集体所有、乡(镇)农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。[②]所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。然而在生产实践中,却是由农民或者农户占有、使用、经营、收益并存在现实的流转交易等行为,这就使得土地所有权主体经常呈现出多元化特征,从而导致、事实上的主体缺位,无论农民还是集体对土地的占有、使用、经营和处置权力都受到很大制约。

(二)土地产权权能残缺

由于历史和现实的多方面的原因,我国农村土地的各种权利内涵、相应的权利主体及其相互间的界限缺乏严格的界定,致使现实农村经济生活中农地产权界区不清,产权关系混乱,侵权现象严重,农民缺乏对土地的完整、独立、稳定和受保障的产权,农户对土地的经营权尚难自主,使用权还不稳定,依照法律规定,集体土地的转让必须先由国家“依法”实行征用,将其变为国有土地后再进行有偿转让,从而在某种程度上剥夺了农民对土地的收益权。这种收益权无保证,流转权仍未放活的现实,严重影响和制约农业生产和农村经济的发展。

(三)土地承包经营权稳定性差

当前制度下,土地承包经营权从实质上来说是一种行政性的、普惠性的权益,而并非是市场条件下形成的,因而缺乏市场机制下财产关系运作的自我稳定性,其表现在:(1)土地面积和地址的非稳定性。经过一段时期都会根据变化后的全部人口、耕地数量和质量来进行行政性的调整,因此农户所承包的土地面积便会有所变化,而其地址也会因此有所改变。(2)经营形式和投资方式的非稳定性。农户现期承包经营的土地在调整时并不能确定保持稳定,因此其经营形式会出现多变的特征,投资方式也很难追求长远利益;(3)补偿的非稳定性,由于土地的行政性调整和其他如征收征用等政策性调整,农户对其因调整受到的损失难以得到适当且确定的补偿。

(四)相关权益制度规定不完善,尤其是对于宅基地使用权及附属建筑物可否转让、出卖、继承、抵押等没有具体操作予以保证

宅基地使用权是国家为了保障农民利益和农村资源稳定而赋予农民的具有社会福利和社会保障性质的一项权利。2015年3月26日,人民法院报实务周刊刊登了《农村宅基地上建设的房屋能否继承》一文,作者从农村宅基地使用权的主体以及农村宅基地使用权的性质两个方面进行分析,得出非集体经济组织成员不能继承农村宅基地上的房屋的结论,在业内引起很多争议,从侧面反映出相关制度的模糊性和实际操作中存在的问题。宅基地使用权和宅基地上建筑物所有权转让、出卖、继承、抵押的规定已严重滞后与当前市场经济的快速发展和权利的经济化、财产化趋势。

三、土地权益纠纷的种类及产生原因

随着我国经济体制改革的推进、政治体制改革的深入,社会发展过程中所隐藏的矛盾纠纷也日益积累并逐渐激化,农村土地权益纠纷日益成为激化农村社会矛盾的主要问题。该类纠纷这要表现为:

(一)土地承包经营权合同纠纷

1、发包方与承包方之间的纠纷 

作为发包方的农村集体经济组织与作为承包方的村民之间的纠纷主要集中在土地承包合同订立、履行、变更和解除的过程中,主要表现为:一是因发包方违约引发的纠纷。如干涉承包方的经营权、自主权等。在农业承包合同期限中,发包方将农民的承包地随意收回;发包方违反民主议事原则,将土地发包给少数村民或其它人员等产生的纠纷。二是因承包方违约引发的纠纷;包括在承包合同履行过程中,承包人拖欠承包费和承包人擅自改变土地用途,进行破坏性、掠夺性经营。

2、承包方与承包方之间的纠纷

承包方与承包方之间的纠纷主要表现在承包方组织经营生产的过程中,侵犯他人承包地或相邻承包地排水、用水、通行等相邻纠纷。此类纠纷主要是相邻权之间的纠纷。由于种种历史原因,承包方之间因承包地地界位置不清引发纠纷。

3、承包方与受让人的纠纷

承包方与受让人之间的纠纷主要发生在土地流转的过程中。如承包方与受让人签订土地转包合同后,转承包方交付了定金,因第三方干涉造成转承包方无法开发,转承包方要求承包方返还定金;或者转承包方交付了定金。承包方又将土地另转包他人,承包方与受让方产生的纠纷。

4、受让方与发包方之间的纠纷 

受让方与发包方之间的纠纷一般发生在承包方将承包土地流转以后,与受让方发生的流转合同纠纷或其他纠纷。如果不是发包方统一组织实施的土地承包经营权流转,此类纠纷一般与发包方没有关系,多发生在承包方和受让方之间,多数为流转合同纠纷,也有互换承包地后因土地质量、用途、周围条件等发生变化引起的纠纷

(二)土地承包经营权侵权纠纷

土地承包经营权侵权纠纷主要是因承包地权属不清,对权属不明的土地承包户之间进行争夺、抢占。具体表现:(1)因承包地“坐落”、“四至”界限不清或有重复引起的纠纷;(2)因农村土地承包经营权证(集体土地农业用地使用证)、土地承包合同、村委台账三者登记不一致引起的纠纷,实际耕种面积与登记面积不一致引起的纠纷。例如在审判实践中,经常遇到的就是“地大证小”,即承包户实际耕种的面积要超过使用权证上登记的面积;(3)因同一地块向两人以上分别颁发了经营权证或农业用地使用证引起的纠纷。

(三)相邻权与地役权纠纷。近年来,随着农村经济社会的快速发展和农民维护自身权益意识的不断增强,因排水、通风、采光、通行以及相邻间承包地和宅基地确权不明、四至不清引起的相邻权和地役权纠纷案件数量明显增多

 (四)土地承包经营权流转纠纷

土地的大量撂荒伴随着土地的非法流转,使农村农民围绕土地导致的矛盾和冲突增多。具体表现有:1、村集体违法收回农民土地经营权,强迫农民流转承包土地;2、不规范流转土地造成的纠纷,确权不清引起的纠纷以及围绕土地使用权特别是宅基地使用权转让、继承能行为产生的纠纷;3、因相关部门非法征占土地、改变农业用地用途以及以租代征产生的纠纷;4、因相关部门非法截留、挪用、占用、挥霍土地补偿款,失地农民得不到合理的补偿产生矛盾。

(五)承包地征收补偿费用分配纠纷。具体表现:(1)户主死亡后,迁出原户的家庭成员要求分配征地补偿费用纠纷;(2)承包地互换后,征地补偿费用的引起的争议;

产生上述纠纷的原因主要由以下几方面:

(一)土地效益的提升,是土地承包经营纠纷增多的根本原因。近年来,随着我国对农业和农民问题不断重视和支持,因土地产生的经济和利益因素导致的农村土地纠纷,在一定时期内不可避免发生并且较长时间地存在是中国目前社会和经济生活中的客观事实。

(二)法律意识淡薄,法制观念滞后。

由于缺乏法律意识,在土地承包和发包及流转过程中,往往产生非法发包、流转和强行承包的情形,签订的承包及流转合同也经常因内容过于简单,留有空白,存在歧义,致使在合同履行过程中发生争议,引发纠纷。部分农村群众认为建房时是否会影响他人的通行、通风、采光、排水等并不重要,只要建盖的房屋不超出宅基地范围就行,没有顾及相邻方的权利,违法占地、搭建违章建筑或违规超标准、超审批范围建房。

(三)相关规定可操作性差。如民法通则第八十三条关于相邻纠纷案件的规定只有以下表述:“不动产的相邻各方,应当按照有利于生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害、排除妨碍,赔偿损失”。由于规定过于原则和笼统,只能依靠法官按照公平、公正的法律理念和日常生活经验裁判执行。

(四)相关职权部门审查不严谨,少数审判人员在判决时只注重判决的公正性和合法性,而忽略了判决的合理性和实际可操作性。农村村民的建房、翻新等事项都需要相关职权部门的审批,但部分职权部门审查不严,导致相邻权纠纷执行案件的当事人均持有审批批文,各执一词。一些审判人员对于相邻权案件没有到实际地点进行现场勘察,没有听取村(居)委会的意见,没有为实际执行奠定基础,凭经验审理,导致不具备可执行性或根本无法执行。

四、土地制度改革的原则

2013年,中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对农村土地法律制度改革明确了原则和方向,即“三个坚持”,增加农民的财产性收入,通过有效利用集体与农民财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长,突破和创新点在于保障农民有机会公平分享土地增值收益,赋予农民更多更实际的财产权益。

(一)坚持依法治国

依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家,而不是依照个人意志、主张治理国家;要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行,而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。法律是改革不能突破的底线,任何社会制度的变革都必须以法律为准绳,坚持法律先行,而不能随意突破法律规定。我国农村土地法律制度的改革亦是如此,必须做到健全和完善相关法律法规,有法必依,执法必严。

(二)坚持和完善集体所有制和统分结合的经营模式

农村土地集体所有权是农村稳定、农民基本生存的制度保障,是我国公有制经济的有机组成部分,而且是促进社会主义新农村建设、加速现代农业发展和保持农民持续增收的重要物质基础。它既防止了土地向少数人集中,又使农民可以通过集体成员身份参与集体利益分配,获得基本生存保障。在农村劳动力向城镇转移、经营方式多元化发展的情况下,集体所有权的存在基本维持了农村土地归属的稳定性、所有权主体的恒定性,进而维系住整个农村社会的稳定。

家庭承包经营制则极大缓解了我国农地资源稀缺与人口众多之间的矛盾,能够有力提高资源的配置效率,优化农业经济结构,促进农业经济发展,在我国具有强劲生命力和广泛适应性,是普适于我国现阶段生产力发展要求及农业生产特点的基本农业经营制度,其法律地位仍应被强调和坚持。

(三)坚持严格耕地保护

我国耕地资源十分稀缺,人均耕地面积较少、质量较低、退化现象较为严重,加之后备耕地资源的匮乏,在国家工业化、城镇化迅猛发展的背景下,耕地保护的任务十分艰巨。坚持耕地保护制度,具体而言就是要科学确定耕地总量、严格规范耕地用途变更程序,严格管控耕地的征收范围,落实耕地占补平衡制度,对公益性质外的经营性建设用地需求,应通过集体建设用地使用权出让等流转制度予以满足。

(四)坚持科技导向和市场导向

随着我国消费结构升级,农产品需求加快,扩大农产品供给、保持农业总量供给平衡、结构平衡难度加大。因此必须采取多种渠道加大对于农业基础设施投资的力度,完善基本农田保护建设制度,提高农业生产方式中科技的含量,提倡科学种田,因地制宜,探索新的耕种形式,从减少人力、物力资本的投入上着手,提高农民收入水平,自发引导农民农业生产积极性。同时,加大政府补贴力度,减轻农民负担,做好配套政策支持,做好服务。

(五)坚持农民主体地位和保护农民利益的权利本位思维

随着市场经济的发展和城乡一体化的进程,农民权利意识进一步觉醒,因此,在农地法律制度变革中必须坚持以人为本,尊重农民意愿,倾听来自农民集体和农民的声音,注意突出农民的主体意识,发挥农民的聪明才智,使农民能够充分参与相关法律的制定,赋予农民更完整、更充分的权利。

习近平总书记强调,要善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。因此,在改革和发展过程中,要高效发挥集体土地使用权的经济价值,保障农民集体与农民个体的土地权益实现,尤其是集体土地使用权流转和集体土地征收的过程中,从流转方式的选择、公共利益的确定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各环节,都应全面赋予农民的参与权,畅通被征地农民集体和集体成员的共同介入渠道,保障其可提前介入、实质介入,强化农民集体的征收话语权,特别赋予集体成员征收话语权。通过法规范的强制效力,杜绝政府行为和集体权力机关行为的恣意与随性。

(六)通过确权赋能,给予农民更多更实际的财产权益

1、通过土地确权登记发证,依法确认农民土地权利,有助于强化全社会特别是农民的土地物权意识,有助于有效解决农村集体土地权属纠纷,在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。依法确认集体土地物权,有助于形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理且可对抗公权力不当干涉的产权制度,成为建设城乡统一土地市场的前提。因此,我们要大力推进农村集体土地所有权、土地承包经营权确权登记颁证等举措,为保障农民财产权利奠定制度基础。

2、土地承包经营权和宅基地上房屋所有权作为法律已明确赋予农民之权,其处分权能一直受到限制,因此,完善承包经营权和房屋所有权的处分权能,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,即放开对承包经营权处分权能的限制,进一步恢复其财产权属性。对农民宅基地使用权和房屋所有权的改革应采取“房地分离”的改革方式,将宅基地使用权和地上房屋作为各自独立的两类财产,积极保障农民集体经济组织成员权利。

(七)建立和健全各种法律制度,保护农民的合法权益,积极探索土地征收、使用、流转农地资源市场化配置的实现方式。

弥补法律漏洞,完善和健全相应的法律法规体系。在我国目前特定的社会政治经济环境条件下,要尽快实现农地资源配置市场化的目标,就必须得到法律的保障,特别是政府的有力支持与保护。一方面政府及其领导人要进一步提高加快农地资源配置市场化重要性的认识,积极推动与正确引导农地资源配置市场化的实现。另一方面,政府、人大等有关部门要制定和完善农地制度、农地市场交易规则等方面的法律法规,以规范各类行为主体,保护其合法权益。

五、工作方向

农村土地制度改革是一项事关全局稳定和发展,具有现实意义和历史意义的重大改革,因此,我们必须坚定决心,凝聚力量,全面推动各项改革任务。

(一)建立宣传教育机制,增强社会公众法律意识。要利用多种途径,积极开展形式多样的执行法律、法规宣教活动,司法部门应与普法、宣传部门加强联系与合作,依靠团结基层组织,组织基层相关人员举办各类法律知识培训班,利用电视等宣传媒体开展形式多样的普法宣传和法治教育,营造良好的舆论氛围和社会环境。

(二)各部门之间全力配合,内外联动,加强沟通,采取积极有效措施,从源头入手,找准根源,对于可能酿成群体性事件,容易造成严重不稳定因素积极排除,有效化解。

(三)规范工作机制,改善工作作风。行政部门应综合考虑相邻关系,明确土地及宅基地四至、权属,依法合理在审查、测算、规划、确权,努力消除和防止因人为因素引发的相邻关系纠纷。司法机关在处理纠纷矛盾时要主动到现场勘察,充分了实际情况为当事人分析利害关系、权衡利弊得失,促成和谐调解。

 

 

参考文献:

①陈小君、陆剑:《论我国农村集体经济有效实现中的法律权利实现》,《中州学刊》2013年第2期。

②冯海发:《对十八届三中全会〈决定〉有关农村改革几个重大问题的理解》,《农民日报》2013年11月18日。

③陈小君:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架—— 十八届三中全会,<决定>相关内容解读》,《法学研究》2014年第4期

④《中国农村土地制度改革现状与出路》,国研网宏观经济研究部编撰,2014年7月12日。

⑤党国英:《当前中国农村土地制度改革的现状与问题》,华中师范大学学报(人文社会科学版)第44卷第4期,2005年7月。

⑥白俊超 《我国现行农村土地制度存在的问题和改革方案研究》,《经济问题探索》2007年第7期。

⑦韩俊:《把农村土地制度改革纳入法治化轨道》,《中国党政干部论坛》2014年第9期。

⑧蒋省三等:《土地制度改革与国民经济成长》,《管理世界》2007年第9期。

(作者:宁县人民法院 杨赵超)



[①]《马恩全集》第18卷,人民出版社1964年10月第一版,第694-695页。

[②]《中华人民共和国宪法》第十条:“…..农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。。。。”。